De Romeinen waren er al van overtuigd: pacta sunt servanda, oftewel: afspraken moeten worden nagekomen. Dat geldt vanzelfsprekend ook (en misschien zelfs wel in het bijzonder) voor afspraken die je met de overheid maakt. Toch hoeft de overheid afspraken niet altijd na te komen. Dat blijkt uit een kwestie waarover het Hof Arnhem-Leeuwarden eerder arrest wees, waarover Procureur-Generaal Valk onlangs een conclusie schreef en waarover de Hoge Raad zich nu buigt.
Wat is er aan de hand?
De eigenaar van een woning in de uiterwaarden (het gebied tussen een rivier en een dijk) van de IJssel krijgt te maken met het door de Staat opgezette project ‘Ruimte voor de rivier’. Gevolg van het project is dat de ontsluitingsweg naar de woning van de bewoner een aantal dagen per jaar onder water komt te staan, waardoor de woning niet bereikbaar is. Om de bereikbaarheid van de woning tijdens hoogwater te garanderen, doet de Staat onderzoek naar de bouw van een brug. Verder stelt de Staat geld ter beschikking voor de bewoner om een gemotoriseerde boot te kopen en worden er steigers gerealiseerd, zodat de bewoner tijdens hoogwater naar zijn woning kan varen. Ten slotte dient het waterschap namens de Staat een aanvraag in voor een omgevingsvergunning voor de aanleg van de brug met toegangswegen. In de aanvraag is vermeld dat de kosten voor het gehele project 1,7 miljoen euro zouden bedragen.
Latere navraag bij een aannemer leert het waterschap echter dat de kosten voor de brug in werkelijkheid veel hoger zouden zijn. De bouw zou namelijk 2,5 miljoen euro kosten en de jaarlijkse onderhoudskosten zouden € 215.000 bedragen. Toen werd het de Staat te heet onder de voeten. De bewoner ontving een brief waarin de Staat aangeeft dat de kosten voor de bouw van de brug disproportioneel hoog zijn en dat er geen brug meer zal worden aangelegd. Als redenen worden de bouw- en onderhoudskosten genoemd en het feit dat de bewoner tijdens hoogwater met een boot naar zijn woning kan. Daarna heeft het waterschap de vergunningaanvraag voor de brug ingetrokken.
De Staat stelde nog voor aan de bewoner om een overlaat in de buurt te verhogen, zodat de bewoner tijdens hoog water in de meeste gevallen alsnog naar zijn woning zou kunnen rijden, maar daarmee nam de bewoner geen genoegen. Hij stapte naar de rechtbank, die oordeelde dat de Staat een concrete toezegging had gedaan over de bouw van de brug en dat de bewoner daarop mocht vertrouwen. De rechtbank veroordeelde de Staat om de brug alsnog aan te (laten) leggen. De Staat was het daarmee niet eens en stelde hoger beroep in bij het hof.
Wat vond het hof?
Voor de beoordeling van de kwestie sluit het hof aan bij de door de bestuursrechter ontwikkelde maatstaf voor het beantwoorden van de vraag of sprake is van een toezegging en, zo ja, of de overheid die toezegging gestand moet doen (ECLI:NL:RVS:2019:1694). De maatstaf onderscheidt drie stappen.
Eerst dient te worden nagegaan of sprake is van een toezegging. Van een toezegging is sprake als ambtenaren of derden (zoals een advocaat die door het bestuursorgaan is ingeschakeld) uitlatingen en/of gedragingen hebben gedaan die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk hebben kunnen wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. Eén van de relevante aspecten daarbij is de deskundigheid van de betrokkene. Een vereiste is dat de uitlating en/of gedraging op een concrete situatie ziet. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft met deze maatstaf er bewust voor gekozen dat voor de beoordeling van de vraag of sprake is van een toezegging het minder aankomt op wat het bestuursorgaan bedoelde. Meer van belang is hoe de uitlating of gedraging bij een redelijk denkende burger overkomt. In ieder geval is niet van een bindende toezegging sprake indien de betrokkene besefte of had moeten beseffen dat de uitlating van de ambtenaar of de ingeschakelde derde ging over een beslissing die buiten de bevoegdheid van het bestuursorgaan lag of anderszins in strijd was met de toepasselijke rechtsregels. Ook is niet van een (afdwingbare) toezegging sprake als aan de betrokkene een voorbehoud – niet zijnde algemene en (dus) ongerichte disclaimers – is gemaakt.
Ten tweede moet worden nagegaan of de toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Van toerekening is sprake als de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat deze personen de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkten. Ook met dit criterium gaat de Raad van State meer uit van het burger- dan van het bestuurlijke perspectief van de bevoegdheidsverdeling.
De derde en laatste stap is dat voor de beantwoording van de vraag of de toezegging moet worden nagekomen de betrokken belangen moeten worden afgewogen. In deze belangenafweging weegt het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt zwaar. De belangenafweging valt in het voordeel van betrokkene uit als er geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachtingen in de weg staan. Die zwaarder wegende belangen kunnen zijn gelegen in strijd met de wet, het algemeen belang en meer specifiek de belangen van derden. Indien er zwaarder wegende belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de schade te vergoeden die er zonder het vertrouwen niet zou zijn geweest.
Terug naar de brug
In de kwestie over de brug oordeelt het hof dat sprake is van een toezegging (eerste vereiste). De advocaat van de Staat had in een andere juridische procedure (over de onteigening van een aantal percelen grond die nodig waren voor van het project ‘Ruimte voor de rivier’) namelijk toegezegd dat de brug er zou komen en de Staat gaf destijds niet aan dat deze toezegging onjuist was. De toezegging kan aan de Staat worden toegerekend (tweede vereiste), omdat deze door de advocaat van de Staat is gedaan. De bewoner mocht erop vertrouwen dat de advocaat namens de Staat sprak.
Ten slotte buigt het hof zich over het derde vereiste, de belangenafweging. Het hof weegt mee dat bereikbaarheid van de woning voor de bewoner van groot belang is. De bereikbaarheid wordt volgens het hof voldoende gegarandeerd door de hiervoor al genoemde overlaat, waarover de bewoner in de meeste gevallen bij hoogwater (om) kan rijden en door de aanschaf van de boot met aanlegfaciliteiten (de steigers). Door het wegvallen van de brug, zal de bewoner volgens het hof één kilometer moeten omrijden (over de overlaat), maar het hof weegt mee dat de Staat heeft aangeboden om de omrijschade te vergoeden.
Vervolgens overweegt het hof dat het (algemeen) belang van de Staat een doelmatige besteding van overheidsgeld is en dat een investering van 2,5 miljoen met substantiële onderhoudsuitgaven niet doelmatig is, gelet op het feit dat er geen betere bereikbaarheid voor de bewoner mee wordt gegarandeerd. De Staat mocht in dit geval het algemeen belang stellen voor het belang van de bewoner, ondanks dat een toezegging van de overheid zwaar weegt. De Staat komt bij het hof dus met de schrik vrij. Het hof vernietigt het vonnis van de rechtbank en de Staat hoeft de brug niet (langer) te bouwen.
De bewoner is het op zijn beurt niet eens met het arrest van het hof en stapte naar de Hoge Raad met vijf klachten over het arrest van het hof. Procureur-Generaal Valk (hierna: Valk) heeft inmiddels een conclusie genomen over de kwestie en bespreekt de vijf klachten. De eerste komt hierna aan bod.
Conclusie van P-G Valk
De eerste klacht van de bewoner richt zich tegen de door het hof toegepaste maatstaf over toezeggingen door de overheid. De klacht stelt dat het hof niet had moeten aansluiten bij de bestuursrechtelijke maatstaf over toezeggingen door de overheid, maar bij het civielrechtelijke beginsel dat verbintenissen in beginsel dienen te worden nagekomen en dat dat alleen anders is als sprake is van bijzondere omstandigheden (artikel 6:258 BW).
Deze klacht treft volgens Valk geen doel. Het is bij het hof (en overigens ook bij de rechtbank) immers steeds gegaan over het leerstuk van toezeggingen door de overheid en dat leerstuk heeft een plaats in het bestuursrecht (in de vorm van het vertrouwensbeginsel), waardoor het niet vreemd is dat het hof daaraan heeft getoetst. Bij de rechtbank en bij het hof heeft de bewoner kennelijk niets gesteld over de civielrechtelijke aspecten van deze kwestie, waardoor er door de rechtbank en het hof niet aan is getoetst. De bewoner kan daar volgens Valk nu niet in algemene zin op terugkomen, waarbij Valk opmerkt dat onduidelijk is wat dan de grondslag dan zou moeten zijn (lees: of de toezegging als overeenkomst dient te worden gezien dan wel of sprake is van een onrechtmatige daad). Valk concludeert tot verwerping van deze (en overigens ook de vier andere) klacht(en) van de bewoner. Als de Hoge Raad de conclusie van Valk volgt, kan de bewoner dus fluiten naar zijn brug. Het wachten is nu op de Hoge Raad.
Botsing tussen het bestuursrecht en het civiele recht?
De eerste klacht lijkt een botsing te veronderstellen tussen toezeggingen van de overheid in het bestuursrecht en (het ontstaan van) overeenkomsten in het civiele recht. Hoewel de klacht volgens Valk niet (goed) uit de verf komt, is de achterliggende vraag wel interessant. Wat zou er namelijk zijn gebeurd als de bewoner deze kwestie niet ‘over de bestuursrechtelijke band had gespeeld’, maar over de civiele en had gesteld dat de toezegging van de Staat een overeenkomst is, die de Staat dient na te komen?
Artikel 6:217 lid 1 BW bepaalt dat een overeenkomst tot stand komt door aanbod en aanvaarding daarvan. Dat de Staat heeft aangeboden om de brug te bouwen en dat de bewoner dit aanbod heeft aanvaard, kan prima worden verdedigd, waardoor de conclusie zou zijn dat er sprake is van een overeenkomst. Overeenkomsten dienen – zoals hiervoor reeds aangegeven – in beginsel te worden nagekomen, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden (artikel 6:258 BW). De maatstaf is in dat geval dat sprake moet zijn van onvoorziene omstandigheden welke van dien aard zijn dat de wederpartij naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid ongewijzigde instandhouding van de overeenkomst niet mag verwachten. Het is vaste rechtspraak dat de rechter terughoudend moet zijn met het honoreren van beroepen op onvoorziene omstandigheden, omdat anders het beginsel van ‘pacta sunt servanda’ te veel geweld zou worden aangedaan.
De vraag is vervolgens of het feit dat de Staat zich heeft verkeken op de bouw- en onderhoudskosten van de brug kwalificeert als een onvoorziene omstandigheid. Dat standpunt lijkt mij lastiger te verdedigen. Waar gebouwd wordt, worden immers budgetten overschreden. Verder mag het ook geen verrassing heten (zeker niet voor de Staat) dat bruggen moeten worden onderhouden. Die omstandigheden leveren in mijn optiek dus niet zonder meer een onvoorziene omstandigheid op die van dien aard is dat de wederpartij (in dit geval de bewoner) ongewijzigde instandhouding van de overeenkomst niet zou mogen verwachten. De ‘escape’ die de Staat bij het hof heeft gered (namelijk de belangenafweging, het derde vereiste) komt in meer of mindere mate ook terug in het civielrechtelijke criterium in de vorm van de redelijkheid en billijkheid. De vraag is echter of de redelijkheid en billijkheid de Staat ook in een civiele procedure zou redden, gelet op de terughoudendheid die de civiele rechter moet toepassen als het gaat om onvoorziene omstandigheden en de gedachte dat overeenkomsten in beginsel moeten worden nagekomen. Die terughoudendheid wordt immers niet (met zoveel woorden) ook toegepast in het bestuursrechtelijke leerstuk van toezeggingen door de overheid. Gelet daarop zou de Staat in een civiele procedure weleens van een koude kermis thuis kunnen komen.
De verschillende toetsingskaders in het bestuurs- en civiele recht (namelijk het leerstuk van de toezeggingen door de overheid versus de onvoorziene omstandigheden) leveren het risico op op verschillende uitkomsten in bestuursrechtelijke en civiele procedures. Dat risico wordt ook door Valk onderkend in zijn conclusie. Valk merkt daarover echter op dat beide leerstukken onderdeel zijn van dezelfde rechtsorde, waardoor het niet goed denkbaar is dat een toezegging van de overheid in een bestuursrechtelijke procedure niet hoeft te worden nagekomen, terwijl diezelfde toezegging in een civiele procedure wél tot nakoming noopt. Vanuit het oogpunt van rechtseenheid valt daarop niets af te dingen, maar toch lijken de verschillende toetsingskaders in het bestuurs- en het civiele recht (in ieder geval op dit moment) daarop te wijzen.
Conclusie
Burgers en bedrijven die te maken krijgen met toezeggingen van de overheid, dienen erop bedacht te zijn dat de overheid een toezegging in bepaalde gevallen niet hoeft na te komen, bijvoorbeeld als later blijkt dat het algemeen belang (zoals een doelmatige besteding van overheidsgeld) zich daartegen verzet. Als je vervolgens nakoming wilt afdwingen, is het belangrijk om je af te vragen of je dat via de bestuursrechtelijke of civielrechtelijke weg wilt doen. Laat je daarover altijd adviseren door een specialist.
