Aangezien wij de ontwikkelingen in ons vakgebied nauwgezet volgen en deze graag met jullie delen als er noemenswaardig nieuws te melden is, willen we jullie graag kort informeren over een verwijzingsuitspraak die het Europese Hof van Justitie recent heeft gedaan.
In deze uitspraak, waarin het Hof een aantal vragen van de rechtbank Limburg beantwoordde, kwam het Hof tot enkele opzienbarende conclusies die voor het Nederlandse recht niet zonder gevolgen zullen blijven. Wat was er aan de hand?
De zaak betrof een vergunning voor het oprichten van een varkensstal in de gemeente Echt-Susteren. Hiertegen hadden een natuurlijk persoon (een dierenarts) en een drietal milieuorganisaties beroep ingesteld. Nu was in deze zaak (zoals wettelijk voorgeschreven) de uniforme openbare voorbereidingsprocedure gevolgd. In het kader van die procedure kunnen door eenieder zienswijzen tegen het voorgenomen besluit worden ingebracht.
Om vervolgens in beroep te kunnen tegen het definitieve besluit moet sprake zijn van een belanghebbende die ook daadwerkelijk zienswijzen heeft ingebracht (tenzij hem dat niet verweten kan worden). Dit laatste was in de kwestie voor de rechtbank Limburg niet gebeurd en de rechtbank vroeg zich af of de toepasselijke verdragsregels het toelieten dit tegen te werpen aan degenen die in beroep kwamen. De vraag kwam er eigenlijk op neer of de indieners van beroep niet-ontvankelijk verklaard zouden moeten worden in hun beroep.
De rechtbank had namelijk al vastgesteld dat de omvang van de beoogde stal tot gevolg had dat het Verdrag van Aarhus van toepassing was. Dat verdrag ziet op zaken met (mogelijke) grote milieugevolgen. Let wel: het gaat niet alleen om milieuvergunningen e.d. maar bijvoorbeeld ook om bestemmingsplannen met grote milieugevolgen. Om te bepalen welke besluiten onder de werkingssfeer van het Verdrag vallen, is het raadzaam bijlage I bij het Verdrag te raadplegen. Daarin staat een opsomming van activiteiten per sector. Voor de intensieve veehouderij moet het gaan om meer dan 40.000 pluimveeplaatsen, meer dan 2.000 vleesvarkens of 750 zeugen. Het verdrag regelt inspraak en toegang tot de rechter in die gevallen. Rechtstreeks werkende verdragsregels gaan voor op nationaal recht. Eerder had de hoogste Nederlandse bestuursrechter, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, al geoordeeld dat de Nederlandse ontvankelijkheidsregels niet in strijd waren met dit verdrag. De rechtbank Limburg twijfelde daaraan en stelde hierover dus (de zogeheten prejudiciële) vragen aan het Hof. Terecht, naar nu blijkt.
Het Europese Hof stelt in de (nogal taai leesbare) uitspraak van 14 januari 2021 voorop dat volgens het Verdrag van Aarhus, leden van “het betrokken publiek”, dat zijn natuurlijke en rechtspersonen (waaronder milieuorganisaties kunnen vallen), die gevolgen (kunnen) ondervinden van of belanghebbende zijn bij milieubesluiten, recht hebben op ruime toegang tot informatie, uitgebreide inspraak in besluitvorming en ruimere toegang tot de rechter. Er moet dus een duidelijk onderscheid gemaakt worden tussen “het publiek” (eenieder) en “het betrokken publiek” (belanghebbenden).
Met betrekking tot het Nederlandse bestuursprocesrecht oordeelde het Hof dat:
- Tot “het betrokken publiek” behorende rechtspersonen (de hiervoor bedoelde milieuorganisaties die volgens statutaire doelstelling en feitelijke werkzaamheden opkomen voor betrokken belangen) kan de toegang tot de rechter niet afhankelijk worden gesteld van deelname aan voorbereidingsprocedures (zoals hier de uniforme openbare voorbereidingsprocedure). Dit is in strijd met artikel 9, tweede lid, van het Verdrag.
Daarbij is wel toelaatbaar dat niet alle leden van “het publiek” (een ieder dus) recht hebben op toegang tot de rechter. De beperking tot belanghebbenden is dus verenigbaar met het Verdrag. Het Hof vermeldt daarbij nog wel dat de leden van “het publiek” zich er wel bij de rechter tegen moeten kunnen verzetten als zij geen toegang zouden hebben tot inspraakprocedures. Eenieder moet dus wel kunnen deelnemen aan de voorbereidingsprocedure. - Voor niet tot “het betrokken publiek” behorende leden van “het publiek” (natuurlijke personen en rechtspersonen) die wel hebben deelgenomen aan een voorbereidingsprocedure (waarbij een ieder dus inspraak heeft) geldt dat zij ook recht hebben op toegang tot de rechter om hun uit de inspraak voortvloeiende rechten te kunnen waarborgen. Dit volgt ook uit artikel 9, tweede lid, van het Verdrag. Daarbij mag de toegang tot de rechter wel afhankelijk gesteld worden van (verplichte) deelname aan de voorbereidingsprocedure, tenzij hen dat redelijkerwijs niet verweten kan worden.
Er is dus een duidelijk verschil tussen de omvang van de groep die hoe dan ook toegang tot de rechter dient te hebben volgens dit verdrag en de grote groep (eenieder) die recht heeft op inspraak. Uit de uitspraak volgt dat belanghebbende milieuorganisaties hoe dan ook beroep kunnen instellen tegen besluiten die onder het Verdrag van Aarhus vallen, ook in de gevallen dat zij geen deel hebben genomen aan de voorbereidingsprocedure. Dit heeft dus tot gevolg dat het Nederlandse bestuursprocesrecht op dit punt (waarin het tegendeel is bepaald) aangepast zal moeten worden en tot die tijd anders, conform deze uitspraak, moet worden toegepast. Concreet voor deze casus zal het oordeel er op neerkomen dat de dierenarts die geen deel heeft genomen aan de voorbereidingsprocedure geen toegang krijgt tot het beroep maar de drie milieuorganisaties wel.
Een open vraag is nog wel hoe deze uitspraak zich zal verhouden tot het relativiteitsbeginsel. Degenen die op grond van deze uitspraak, althans het Verdrag van Aarhus, het recht hebben om, na een voor eenieder openstaande inspraakprocedure, beroep in te stellen tegen een dergelijk besluit, moeten hun rechten om beroep in te stellen ook daadwerkelijk kunnen verwezenlijken. Als alle gronden die geen betrekking hebben op normen die strekken tot bescherming van hun (toevertrouwde) belangen buiten beschouwing worden gelaten, is er dan nog wel sprake van voldoende toegang tot de rechter om een dergelijk besluit te laten toetsen? Wellicht is hierin aanleiding voor een volgende prejudiciële vraag.
